روز گذشته، رئیس‌جمهوری اولین لایحه بودجه دولت دوازدهم را به مجلس تقدیم کرد. با بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۷، می‌توان دو نما از پیدا و پنهان نقشه مالی دولت ارائه داد. روی پیدای لایحه، تصویر کلی منابع و مصارف است. بر این اساس رقم کلی منابع و مصارف بودجه عمومی سال آینده به رقم ۳۶۸ هزار میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به قانون بودجه در سال‌جاری رشد ۱/ ۶ درصدی را ثبت کرده است. بنابراین با در نظر گرفتن نرخ تورم ۱۰ درصدی به‌عنوان هدف سال ۱۳۹۷، بودجه واقعی کشور انقباضی خواهد بود. از بررسی آماری لایحه بودجه دولت در سال آینده سه نکته پنهانی را می‌توان استخراج کرد. نخست آنکه در بخش درآمدها، سهم درآمدهای مالیاتی و استقراضی دولت نسبت به سال‌جاری رشد کرده؛ اما در مقابل از رشد درآمدهای نفتی در بخش منابع کاسته شده است. موضوع دوم این است که سهم هزینه‌های دولت در پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان رشد ۱۱ درصدی را تجربه کرده و این احتمال وجود دارد که افزایش حقوق سال آینده در این حد باشد. همچنین آمارها حاکی از آن است که از میزان هدف‌گذاری برای پرداخت‌های عمرانی کاسته شده تا دولت با روش جدید اهرمی کردن این پرداخت‌ها بتواند عملکرد مناسب‌تری نسبت به سال‌جاری ثبت کند.

بررسی منابع و مصارف لایحه بودجه، منعکس‌کننده چند نکته مهم است: نخست آنکه در لایحه بودجه ۱۳۹۷ منابع و مصارف عمومی دولت به رقم ۳۶۸ هزار میلیارد تومان می‌رسد که نسبت به سال قبل رشد ۱/ ۶ درصدی را داشته و از حیث درآمدهای اسمی، بودجه انبساطی بوده است، اما با لحاظ کردن نرخ تورم، در واقع بودجه انقباضی بوده است.

موضوع دوم اینکه میزان درآمدهای نفتی دولت نسبت به لایحه بودجه سال جاری کاهش یافته، اما میزان درآمدهای مالیاتی و درآمدهای استقراضی دولت در بودجه رشد کرده است. نکته سوم این است که میزان هزینه‌های دولت در بخش حقوق و دستمزد در لایحه جدید نسبت به سال قبل رشد ۶/ ۱۱ درصدی را ثبت کرده که نشان می‌دهد رشد حقوق کارکنان و بازنشسته نیز احتمالا در حدود این رقم خواهد بود. نکته پایانی درخصوص کاهش میزان مصوب پرداخت‌های عمرانی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ نسبت به سال جاری است که به نظر می‌رسد این روند به دلیل اهرمی کردن پرداخت‌های عمرانی صورت گرفته است.

تصویر کلی منابع و مصارف دولت

لایحه بودجه معمولا در ۵ کتابچه، تقدیم مجلس می‌شود. مهم‌ترین جلد آن، ماده واحده و جدول کلان است که شامل ماده واحده اول به اضافه جداول اعداد کلی بودجه است. به‌طور متعارف سند بودجه جای قانون‌گذاری جدیدی نیست، اما در ایران از طریق ماده واحده درباره موضوعات مهم تصمیم‌گیری و قوانین جدید وضع می‌شود. ارقام در جداول پیوست معمولا به‌صورت «میلیون ریال» نوشته می‌شود، اما برای فهم بهتر برای عموم در این گزارش از رقم «میلیارد تومان» عنوان می‌شود.

در ترازنامه کلی بودجه، در یک بخش منابع بودجه کشور و در طرف مقابل مصارف بودجه منظور می‌شود. این دو رقم برای ترازی بودجه با یکدیگر برابر است. آمارها نشان می‌دهد که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ رقم کلی منابع بودجه معادل ۱۱۹۵ هزار میلیارد تومان بوده است. این رقم در قانون سال ۱۳۹۶ معادل ۱۰۸۵ هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده است. بنابراین رقم کلی منابع بودجه کشور نسبت به لایحه سال قبل ۱/ ۱۰ درصد و نسبت به قانون ۷/ ۳ درصد رشد کرده است. منابع بودجه کل کشور به دو بخش «منابع بودجه عمومی دولت» و «منابع بودجه شرکت‌های دولتی» تقسیم می‌شود. اگرچه بودجه شرکت‌های دولتی نیز هر ساله به همراه بودجه عمومی به قوه مقننه تقدیم می‌شود، اما این کار بیشتر جنبه اطلاعی دارد و نمایندگان معمولا بخش مهمی از بودجه شرکت‌ها را بررسی نمی‌کنند. در لایحه بودجه منابع بودجه عمومی دولت حدود ۴۲۵ هزار میلیارد تومان بوده است، این رقم نسبت به لایحه سال قبل ۶/ ۱۴ درصد و نسبت به قانون ۵/ ۶ درصد رشد کرده است.

رشد ۱/ ۶ درصدی منابع عمومی دولت

منابع بودجه عمومی دولت نیز به دو بخش «منابع عمومی دولت» و «منابع اختصاصی» تقسیم بندی می‌شود. بنابراین رقم بودجه عمومی دولت نباید با رقم «منابع عمومی دولت» اشتباه گرفته شود. منابع اختصاصی، منابعی هستند که قانون محل مصرف آنها را تعیین می‌کند و معمولا این محل مصرف همان دستگاه ایجاد‌کننده درآمد است. (مانند بیمارستان‌ها یا دانشگاه‌ها که برای خود صرف می‌شود.) بنابراین رقم بودجه عمومی برای تحلیل‌های مرتبط با حجم دولت به‌عنوان یک کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نیز برای تحلیل‌های مرتبط با حوزه ابتکار عمل مناسب خواهد بود. منابع عمومی بودجه دولت که کلیدی ترین رقم در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به حساب می‌آید، معادل ۳۶۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته است. این رقم نسبت به لایحه سال قبل رشد ۱۵ درصدی و نسبت به قانون سال قبل رشد ۱/ ۶ درصدی را ثبت کرده است.

منابع عمومی دولت عمدتا شامل درآمدها (اعم از درآمدهای مالیاتی، جرایم، مجوزها و حق دسترسی)، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (درآمدهای نفتی) و واگذاری دارایی‌های مالی (ایجاد قرض، دین و فروش سهام شرکت‌ها) است. در لایحه بودجه میزان درآمدهای دولت معادل با ۱۹۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته که ۱۲۹هزار میلیارد تومان باید از درآمدهای مالیاتی تامین شود. این رقم نسبت به قانون بودجه سال قبل رشد ۲/ ۱۱ درصدی را ثبت کرده، اما نسبت به لایحه رشد ۱۴ درصدی را ثبت کرده است.

کاهش درآمدهای نفتی در بودجه

بخش مهم دیگری از درآمدها دولت را واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای یا درآمد حاصل از فروش نفت خام و فرآورده‌های نفتی می‌توان عنوان کرد. بر اساس احکام قانون برنامه ششم توسعه سهم دولت و استان‌ها از عواید نفتی ۵/ ۵۳ درصد است.

این میزان درآمد بر اساس نفت ۵۵ دلاری و دلار ۳۵۰۰ تومانی محاسبه شده است. بر این اساس منابع نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ به میزان ۱۰۶ هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده است، این رقم نسبت به قانون بودجه سال قبل کاهش یازده درصدی و نسبت به لایحه سال قبل کاهش ۶/ ۸ درصدی را ثبت کرده است. بنابراین دولت قصد دارد سهم درآمدهای نفتی را در بودجه کاهش دهد. در بخش واگذاری دارایی‌های مالی میزان درآمدهای دولت معادل ۶۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این درآمد که به‌عنوان منابع استقراضی دولت معرفی می‌شود، استقراض از سیستم بانکی، فروش اوراق مشارکت، استفاده از ذخیره ارزی و تسهیلات خارجی را شامل می‌شود. میزان واگذاری دارایی‌های مالی دولت نسبت به لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ رشد ۵۴ درصدی و نسبت به قانون مصوب امسال، رشد ۲۶ درصدی را ثبت کرده است. بنابراین بخش استقراضی منابع عمومی دولت در سال ۱۳۹۷ نسبت به سال جاری رشد خواهد کرد.در مقابل منابع عمومی دولت، برخی از هزینه‌ها نیز تعریف شده که آن را می‌توان به سه بخش مهم هزینه‌های جاری (شامل حقوق و دستمزد، یارانه‌ها و استفاده از کالا و خدمات)، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (پروژه‌های عمرانی) و تملک دارایی‌های مالی (تسویه قروض و دین) اشاره کرد. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۷، میزان کل هزینه‌های جاری ۲۷۶ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این رقم نسبت به لایحه بودجه سال جاری ۱۷ درصد و نسبت به قانون ۹ درصد رشد کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد رشد هزینه‌های دولت نیز متناسب با نرخ تورم تنظیم شده است، البته این احتمال وجود دارد که این رقم در بودجه افزایش یابد. بخشی از هزینه‌های جاری صرف جبران خدمت کارکنان (پرداخت حقوق و دستمزد) می‌شود، در سال ۱۳۹۷ مقرر شده این رقم به ۱۰۶ هزار میلیارد تومان برسد که نسبت به سال قبل رشد ۶/ ۱۱ درصدی خواهد داشت. بنابراین می‌توان  پیش‌بینی کرد میزان افزایش حقوق کارکنان و حقوق بازنشستگان بیش از ۱۰ درصد باشد، چرا که از  رشد حقوق در مقابل دستمزدها محافظت خواهد کرد.

اهرمی کردن پرداخت‌های عمرانی

در سال ۱۳۹۶، میزان پرداخت‌های عمرانی به خصوص در نیمه نخست سال، کمتر از حد مدنظر بوده است. به نظر می‌رسد این عملکرد باعث شده که در سال ۱۳۹۷، برآیند دقیق‌تری نسبت به بودجه سال جاری به عمل‌ آید. بررسی‌ها نشان می‌دهد در سال ۱۳۹۶ عمدتا تمام منابع حاصل از نفت و مالیات و سایر درآمدهای در اختیار دولت کفاف هزینه‌های جاری کشور را می‌دهد. آن طور که مسوولان عنوان کردند، دولت قصد دارد برای پروژه‌های عمرانی اهرمی عمل کرده و از صندوق، بانک‌ها و مردم استفاده کند. بخش دیگری از هزینه‌های بودجه نیز، مربوط به تملک دارایی‌های مالی و پرداخت دیون دولت است. میزان این ردیف از هزینه‌های لایحه بودجه معادل ۳۱ هزار میلیارد تومان بوده است. این رقم نسبت به لایحه سال جاری ۴۸ درصد و نسبت به قانون سال جاری ۴۵ درصد رشد یافته است. این روند نشان می‌دهد که در سال آینده دولت قصد دارد به تعهدات خود در قبال بودجه عمل کند. علاوه بر موارد فوق به نظر می‌رسد که در بخش ج تبصره یک، سوپاپ اطمینان برای درآمدهای دولت در نظر گرفته که اگر منابع دولت از محل صادرات نفت در سال ۱۳۹۷ کمتر از ۱۰۱ هزار میلیارد تومان باشد، به دولت اجازه داده می‌شود که از محل ۵۰ درصدی منابع حساب ارزی برای تامین مابه‌التفاوت اقدام کند که این موضوع دست دولت را برای استفاده از منابع حساب ارزی باز می‌گذارد.