سازمان برنامه و بودجه در گزارشی رقم کل بدهی‌های دولت در پایان سال گذشته را ۴/ ۵۶۵ هزار میلیارد تومان اعلام کرد. مطابق این گزارش، بدهی‌های درشت دولت در ۲۰ قلم عمده جای گرفته‌اند که بخش زیادی از رقم بدهی، به بانک مرکزی، نظام بانکی و سازمان تامین اجتماعی تعلق دارد. محاسبات انجام‌شده نشان می‌دهد که مجموع بدهی‌ها به این ۳ طلبکار بزرگ دولت، بیش از ۳۳۳ هزار میلیارد تومان است. مطابق گزارش سازمان برنامه و بودجه، نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی در سال گذشته با افت نسبت به سال ۹۵، به حدود ۳۶ درصد رسیده است. این در حالی است که کارشناسان سازمان برنامه و بودجه پیش‌بینی می‌کنند که با تداوم وضعیت موجود، نسبت‌ بدهی در اقتصاد ایران از حد مجاز ۴۰ درصد نیز عبور خواهد کرد؛ درحالی‌که این نسبت در کشور‌های همجوار کمتر از ۳۰ درصد بوده است. از این جهت، سازمان برنامه و بودجه تغییر پارادایم در بودجه را لازم می‌داند تا بحران بدهی‌های دولت به چالش‌های اقتصاد ایران افزوده نشود. در سناریوی اصلاحی ارائه‌شده، تعدیل مالی ۶۲ هزار میلیارد تومانی از مسیر ساماندهی معافیت‌های مالیاتی غیرضرور و توسعه پایه مالیاتی، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت و اصلاح قیمت حامل‌های انرژی پیشنهاد شده است.

نسبت بدهی مجموعه دولت در صورت استمرار وضع موجود، از آستانه مجاز عدول خواهد کرد. این خبری است که کارشناسان سازمان برنامه و بودجه در گزارشی منعکس کرده‌اند. در این گزارش که مبانی اقتصادی بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور را تشریح می‌کند، تاکید شده که باید تغییر پارادایمی در بودجه برای پایداری بدهی‌های دولت صورت گیرد. بر اساس آمار منتشر شده، مجموعه بانک‌ها و موسسات اعتباری کشور، بزرگ‌ترین طلبکار دولت به حساب می‌آیند که بدهی دولت به بانک مرکزی نیز در این بین نقش مهمی را بازی کرده است؛ بدهی‌ای که با تقویت نقدینگی، عامل بسیاری از ناترازی‌های اقتصادی در ایام اخیر بوده است.

شاخص‌های سنجش بدهی

رعایت قواعد بدهی به منظور حفظ توازن منابع و مصارف از موضوعات مهم در سیاست‌گذاری مالی دولت به شمار می‌رود. کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند عدم انسجام در برنامه‌ریزی و به‌کارگیری یک استراتژی نادرست در مدیریت منابع و مصارف بودجه‌ای می‌تواند عملکرد ارکان اقتصادی کشور را دچار اختلال کند.

تحلیل پایداری بدهی به دنبال این است تا میزان بدهی‌های سالانه دولت به نحوی باشد که دولت در بازپرداخت بدهی‌هایش در افق زمانی پیش‌بینی شده، مجبور به نکول یا مذاکره مجدد با طلبکاران نشود. همچنین باید این ملاحظه در نظر گرفته شود که روند کنونی ایجاد بدهی در چارچوب یک استراتژی بلندمدت است یا اینکه دولت تامین منافع کوتاه‌مدت را به قیمت خلق بدهی‌های بزرگ در آینده انجام می‌دهد. برای سنجش این رویکرد، دو شاخص قابلیت ارزیابی جریان بدهی‌ها را برای تحلیلگران بالا می‌برد:«شاخص نیاز به تامین مالی ناخالص» و «شاخص بدهی انباشته.» نیاز تامین مالی ناخالص بر مجموع کسری تراز عملیاتی و مبالغ لازم برای بازپرداخت اصل و سود بدهی‌های سررسید شده در سال مورد نظر دلالت دارد. در حقیقت، رقمی است که دولت به آن نیاز دارد تا تراز بودجه را برقرار کند و این رقم از درآمدهای دولت و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای قابل تحصیل نیست. برنامه‌ریزی در انتشار اوراق بهادار باید به گونه‌ای باشد که بار مالی بازپرداخت اصل و فرع اوراق مورد نظر، موجب عبور این شاخص از ناحیه امن ۱۰ تا ۱۵ درصد در افق زمانی نشود. صندوق بین‌المللی پول برای کشورهای پیشرفته که دسترسی به بازارهای باز دارند، این آستانه را ۱۵ درصد و برای اقتصادهای نوظهور ۱۰ درصد در نظر گرفته است اما شاخص دیگری که پایداری بدهی‌های دولت را بررسی می‌کند، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی است. صندوق بین‌المللی پول در این باره، حد آستانه را برای کشورهای پیشرفته ۶۰ درصد و برای کشورهای نوظهور ۵۰ درصد در نظر گرفته است. البته حدآستانه نسبت مورد نظر در برنامه ششم توسعه ۴۰ درصد در نظر گرفته شده است. البته در برخی کشورها این نسبت بالاتر از ۸۰ درصد نیز گزارش شده است. بنابراین نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی به تنهایی معنای مثبت یا منفی ندارد، بلکه مهم قابلیت نقدشوندگی بدهی‌های دولت در بازار سرمایه است.

آخرین آمار بدهی‌ها

روند شناسایی و ساماندهی بدهی‌های بخش دولتی ایران از سال ۱۳۹۴ و با تاسیس مرکز مدیریت بدهی‌ها و دارایی‌های مالی عمومی در وزارت امور اقتصادی و دارایی آغاز شد. آخرین گزارش فصلی این نهاد نشان می‌دهد مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی در پایان سال ۹۶ به عدد ۴/ ۵۶۵ هزار میلیارد تومان رسیده که این عدد نسبت به سال ۹۵ با کاهش همراه بوده است. از این‌رو نسبت بدهی بخش دولتی به تولید ناخالص داخلی در سال ۹۶ به  حدود ۳۶درصد رسیده است؛ در حالی که این عدد در سال قبل از آن معادل ۶/ ۴۴ درصد بوده است. البته بررسی‌ها نشان می‌دهد که این نسبت در کشورهای همجوار همانند ترکیه و عربستان به مراتب کمتر است(۲۸درصد برای ترکیه و ۱۷درصد برای عربستان).

به‌رغم بهبود در نسبت بدهی انباشته در سال گذشته، نسبت نیاز تامین مالی ناخالص دولت به تولید ناخالص داخلی با رشد مواجه شده است. این نسبت که در سال ۹۴ معادل ۳ درصد بود، در یک روند افزایشی در سال گذشته به ۴/ ۴ درصد رسید. این عدد نشان می‌دهد که وابستگی بودجه دولت به تامین مالی از طریق انتشار اوراق در حال افزایش است. طوری که نیاز تامین مالی ناخالص دولت که در سال ۹۴ معادل ۷/ ۳۳ هزار میلیارد تومان بود، در سال گذشته به بیش از ۲ برابر رقم سال ۹۴ رسید و معادل ۲/ ۶۸ هزار میلیارد تومان شد.

ترکیب بدهی‌ها

اما ترکیب طلبکاران دولت به چه شکلی است؟ کل بدهی دولت و شرکت‌های دولتی تا پایان سال ۹۶، معادل ۴/ ۵۶۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. اما بر اساس آخرین آماری که مرکز مدیریت‌ بدهی‌های وزارت اقتصاد منتشر کرده، حجم مانده بدهی‌های دولت(بدون درنظر گرفتن شرکت‌های دولتی) در پایان خرداد ۹۷ معادل ۸/ ۳۳۳ هزار میلیارد تومان بوده است. سهم اصلی را در این بدهی، بانک‌ها و موسسات اعتباری دارند. در واقع بزرگ‌ترین بدهی دولت به شبکه بانکی کشور است که معادل ۴۲ درصد از کل بدهی‌های دولت را دربرمی‌گیرد. پس از شبکه بانکی، پیمانکاران و مشاوران خصوصی، اشخاص حقوقی تعاونی، خارجی و سایر اشخاص حقوقی خصوصی و نامشخص دومین طلبکار بزرگ دولت محسوب می‌شوند. نهادها و موسسات عمومی غیردولتی، پس از این دو طلبکار بزرگ دولت قرار می‌گیرند. در گزارش سازمان برنامه و بودجه، در یک جدول ۲۰ قلم عمده بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی ارائه شده است. بر این اساس، دو قلم «بدهی شرکت ملی نفت ایران به بانک مرکزی و سایر بانک‌ها» و «بدهی دولت جمهوری اسلامی ایران به سازمان تامین اجتماعی» مجموعا یک چهارم از کل بدهی‌های دولت را شامل می‌شوند. پس از آن، قوی‌ترین بدهی‌های مجموعه دولت را می‌توان شامل بدهی دولت به دارندگان اوراق، بدهی دولت به بانک‌های دولتی، بدهی دولت به بانک مرکزی و بدهی شرکت ملی نفت ایران به سایر اشخاص حقوقی و حقیقی نامید. محاسبات نشان می‌دهد که بزرگ‌ترین طلبکار مجموعه دولت، بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور به حساب می‌آیند. طوری که مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و بانک‌های دولتی و خصوصی بیش از ۲۶۳ هزار میلیارد تومان است. این عدد حدود ۵۰ درصد از کل بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی را شامل می‌شود.

تصویر ادامه وضع موجود

سازمان برنامه و بودجه با تحلیل پایداری بدهی‌های دولت معتقد است در صورت استمرار وضع موجود به‌دلیل مواجهه اقتصاد با شوک تحریمی و انعکاس آن در تحقق درآمدها و هزینه‌های دولت و نیز خارج شدن متغیرهای کلان اقتصادی از روند بلندمدت، نسبت‌های بدهی به تولید ناخالص داخلی و نسبت تامین مالی ناخالص مورد نیاز به تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری، با شتاب از آستانه‌های مجاز بدهی دولت عبور خواهند کرد. ضمنا در این تحلیل، بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی لحاظ نشده و منظور از بدهی، بدهی دولت و آن قسم از شرکت‌های دولتی بوده که دچار زیان شده‌اند که این زیان در سال‌های آتی انعکاس بودجه‌ای خواهد داشت.

برای برو‌ن‌رفت از این شرایط و جلوگیری از بروز احتمال انحراف نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی و تامین مالی ناخالص مورد نیاز، باید دولت مقدار پایدارکننده نسبت‌های یادشده را مورد توجه قرار دهد. از این‌رو کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند که دولت باید هر سال حدود ۳ درصد تولید ناخالص داخلی(معادل ۳۸ هزار میلیارد تومان به قیمت ثابت سال ۱۳۹۶) تعدیل مالی انجام دهد؛ یعنی یا درآمدهای خود را افزایش دهد یا کاهش هزینه‌ها را پیگیری کند یا به سبد ترکیبی از هر دو اقدام برسد. البته در گزارش سازمان برنامه تاکید شده که این مقدار تعدیل، با توجه به ظرفیت‌های ساختاری اقتصاد ایران و عدم چابکی و انعطاف‌پذیری فرآیند سیاست‌گذار مالی، عدد قابل توجهی خواهد بود. طوری که شاخص‌های تعدیلات بودجه‌ای نشان می‌دهند روند بلندمدت اقتصاد ایران، بالاترین میزان تعدیل مالی تحقق یافته در ۳ سال معادل یک درصد تولید ناخالص داخلی بوده است. حتی تجربه سایر کشورها نیز اثبات می‌کند که تعدیل مالی حدود ۳ درصد نیازمند ساختار نهادی مناسبی است که لازمه تحقق آن، برخورداری نظام اقتصادی از سیاست‌گذاری هوشمند و سازگار بوده است. اما با همه اینها، اگر درصورت عبور نسبت‌های بدهی از حد مجاز، بحرانی به وجود آید، هم‌افزایی و همزمانی آن با بحران بانکی و بحران خروج سرمایه از یکسو، وضعیت نامطلوبی را برای اقتصاد ایران به تصویر می‌کشد. در چنین حالتی، درجه اثرگذاری سیاست‌های مالی در تحقق اثرضدچرخه‌ای نیز افت می‌کند؛ چرا که با انباشت بدهی دولت به فعالان اقتصادی، قفل شدن اقتصاد از کانال کاهش توان اهرمی مخارج دولت پدید می‌آید.

سناریوی اصلاحی

کارشناسان سازمان برنامه و بودجه با مروری بر تجربه بلندمدت کشورها بسته‌ای اصلاحی برای کاستن نسبت‌های بدهی ارائه کرده‌اند. بسته اصلاحی با تاکید بر ظرفیت داخلی و فرض عدم امکان دستیابی به تامین مالی خارجی پایه‌گذاری شده است. در این بسته، حداقل تعدیلات مالی قابل انجام در سال ۹۸ به میزان ۶۰ هزار میلیارد تومان(حدود ۶/ ۱ درصد از تولید ناخالص داخلی) در نظر گرفته شده است. ترکیب منابع حاصل از مسیر ساماندهی معافیت‌های غیرضرور و توسعه پایه مالیاتی، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت و اصلاح قیمت‌های انرژی می‌گذرد. در بسته اصلاحی، پایداری بدهی‌ها در دوره میان مدت ۵ ساله آتی محقق می‌شود و نسبت‌های بدهی در یک روند کاهنده حرکت می‌کنند. این سناریو با فرض بهادارسازی بدهی‌های دولت ظرف ۴ سال از سال ۱۳۹۸، علاوه بر توسعه فضای مالی با ایجاد ظرفیت انتشار اوراق بهادار دولتی تا سقف ۷۴ هزار میلیارد تومان، زمینه خروج اقتصاد ایران از تنگنای ناشی از عدم ساماندهی بدهی‌های دولت را نیز مهیا می‌کند.

کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند تحقق سطوح پایدار بدهی دولت، منوط به ایجاد بستر اصلاحات لازم با تغییر در پارادایم‌های بودجه‌ای، سیاست‌گذاری پولی(عملیات بازار باز فعالانه و ارائه جدول تغییرات نرخ سود بانکی به‌صورت سالانه از سوی بانک مرکزی) و نیز سازگاری کامل ارکان تصمیم‌گیری است. از این‌رو اعمال موفق اصلاحات، در گرو تغییر رویکرد جاری است؛ طوری که شیوه فعلی که اغلب واکنشی است و در ذات خود به‌جای بهره‌گیری از روش‌های پیش‌نگرانه، متکی بر رویکرد گذشته‌نگر است، به یک رویکرد هوشمندانه و فعالانه تغییر یابد. در این گزارش، پیش‌شرط اوراق بهادارسازی بدهی‌ها، افزایش پایه‌های مالیاتی و برخورداری از عملیات بازار باز عنوان شده است. کارشناسان سازمان برنامه تاکید دارند که در صورت عدم تحقق پیش‌شرط‌ها، ناپایدار شدن بدهی‌ها در دو سال آتی حتمی به نظر می‌آید. اوراق بهادارسازی این امکان را ایجاد می‌کند تا بدهی‌های غیرسیال به بدهی‌های سیال تبدیل شود. ذیل این گزینه، بدهی مربوط به شرکت‌های دولتی زیان‌ده و همچنین بدهی دولت با خارج کردن بدهی به بانک مرکزی اوراق بهادارسازی شده و برای واحدهای مختلف از طریق این اوراق بهادارسازی، جریان نقدی ایجاد می‌شود. بانک مرکزی باید از مدیریت واکنشی بازار پول خارج شود و از طریق اخذ اوراق بهادار دولتی به‌عنوان یکی از وثایق معتبر برای اضافه برداشت بانک‌ها، عملیات بازار باز را پیاده‌سازی کند.