اصلاح نظام بانکی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های کارشناسان در سال پیش‌رو مطرح شده است. اما پرسش اساسی این است که اصلاحات باید از کجا و چگونه آغاز شود؟ بررسی تجربه‌های جهانی عبور از بحران‌های بانکی نشان می‌دهد که اصلاح این نظام برخلاف تصور اولیه حرکت نقطه‌ای نیست، بلکه طیفی از اقدامات در حوزه‌های داخل نظام بانکی و خارج از آن را دربرمی‌گیرد. برای نمونه پیش‌شرط کامیابی اصلاحات در این حوزه حمایت حاکمیت و ایجاد اجماع ملی برای هدایت نظام بانکی به محدوده سلامت است. ثبات اقتصادی، تورم پایین و... هم از لازمه‌های شرایط کلان اقتصادی است. پس از آن نخستین قدم در اصلاح نظام بانکی تعیین وضعیت سلامت بانک‌ها از طریق بررسی کارشناسانه ترازنامه و دسته‌بندی بانک‌های سالم و بیمار است. سپس عوامل اثرگذار بر وضعیت بیمارگونه بانک‌ها شناسایی و اقدامات لازم برای توقف آن به اجرا درمی‌آید. پس از توقف مکانیزم تشدیدکننده مخاطرات برنامه اصلاحی متناسب با معضلات بانکی در اختیار آنها قرار می‌گیرد. یک بازوی نظارتی قوی نیز وظیفه هدایت و نظارت بر اجرای این برنامه‌ها را به‌عهده می‌گیرد. «دنیای اقتصاد» در این گزارش با نگاه به تجربیات مهار موج بحران بانکی، گذرگاه بازگشت شبکه بانکی کشور به منطقه اطمینان را معرفی می‌کند.

اصلاح نظام بانکی یکی از مهم‌ترین دغدغه‌‌های کارشناسان اقتصادی در سال پیش‌رو است. بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد که گام نخست اصلاح نظام بانکی با تعیین وضعیت سلامتی بانک‌ها و شناسایی عوامل و مکانیزم اثرگذار در دوری بانک‌ها از محدوده سلامت آغاز می‌شود. در دومین مرحله از برنامه اصلاحی نیز سیاست‌گذاران ضمن کنترل عوامل انباشت بیماری، با توجه به عمق هر یک از مشکلات برای رفع معضل‌های نظام بانکی برنامه‌ریزی می‌کنند. بررسی تجربه‌های عبور از بحران نشان می‌دهد که شرط لازم برای اصلاح ساختار‌های معیوب در نظام بانکی افزایش نقش نظارتی نهاد ناظر بر فعالیت بانک‌ها است. از سوی دیگر با توجه به درهم‌تنیدگی فعالیت نظام بانکی با سایر بخش‌های اقتصادی، هدف‌گذاری سیاست‌های اصلاحی نه‌تنها سازوکارهای معیوب در نظام بانکی، بلکه مکانیزم‌های مخرب در سایر بخش‌های اقتصاد را نیز تحت تاثیر قرار می‌دهد. از سوی دیگر به علت هزینه‌زا بودن این اقدامات و اینرسی ناشی از برخی تمایلات به ادامه روند موجود، حمایت حاکمیت از این برنامه اصلاحی شرط لازمی است که فقدان آن دستیابی به یک نظام مالی کارآ را دور از دسترس قرار می‌دهد. «دنیای اقتصاد» در این گزارش با نگاه به برخی از تجربیات جهانی اصلاح نظام بانکی، مختصات گذرگاه نظام بانکی به نقطه اطمینان را بررسی می‌کند.

قلب‌بیمار اقتصاد

کارکرد نظام بانکی، به‌عنوان مهم‌ترین بخش از نظام مالی، در بدنه اقتصادی یک کشور را می‌توان به قلب تشبیه کرد. با توجه به نقش حیاتی نظام مالی در بدنه اقتصاد، بهبود و بهینه‌سازی عملکرد نظام مالی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین ابزار و اهداف در برنامه‌های توسعه پایدار جای گرفته است. تجربه‌هایی نظیر «بحران تکیلا در مکزیک»، «بحران پزوی آرژانتین»، «دهه سیاه ژاپن» و بحران جهانی اخیر در دهه 2000 نشان می‌دهد که وقوع بحران در نظام بانکی پس از یک دوره نسبتا کوتاه به‌صورت تشدید شده و در یک مکانیزم شلاقی، تمامی بخش‌های اقتصادی یک کشور را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. به همین دلیل در پی ایجاد وضعیت زرد در حسگر سلامت نظام مالی، واکسیناسیون نظام بانکی به‌عنوان یک اولویت اساسی از سوی کارشناسان مورد تاکید قرار می‌گیرد. به گواه برآوردهای کارشناسان، وضعیت سلامت نظام بانکی از محدوده سلامت فاصله گرفته است. وضعیتی که حاصل برخی مکانیزم‌های معیوبی است که در بحران‌های بانکی جهانی نیز تاثیرگذار بوده‌اند. بر مبنای بررسی‌های کارشناسانه مجموعه‌ای از عوامل سبب شد که پس از یک دوره توسعه نامتوازن در نظام بانکی، تمامی سنجه‌های سلامت نظام بانکی کشور (مانند نسبت کفایت سرمایه، نسبت مطالبات غیرجاری) در دهه گذشته به‌صورت مستمر روند رو به افولی را پشت‌سر بگذارند. وضعیتی نگران‌کننده که به عقیده برخی کارشناسان حکایت از حرکت نظام مالی کشور به مرز بحران دارد. نکته جالب توجهی که پس از بررسی کیفیت وقوع بحران در نظام‌های مالی استخراج می‌شود نیز راوی داستانی مشابه با اتفاقی است که در دهه گذشته در نظام بانکی کشور به وقوع پیوسته است. تنش شدید مالی در کشورهای مختلف معمولا در اثر عوامل مشترک و عمدتا بعد از یک دوره توسعه نامتوازن به وقوع می‌پیوندد، به همین دلیل نسخه درمانی استفاده شده برای فروکش کردن تب بحران در موارد مختلف نقاط اشتراک یکسانی دارد.

شرط لازم اصلاح بانکی

پیش از پرداختن به نسخه‌های پیشنهاد شده از سوی کارشناسان برای کاهش تب نظام بانکی، ذکر دو نکته ضروری به نظر می‌رسد؛ نخست اینکه سیستم بانکی را نمی‌توان به‌عنوان یک حلقه مستقل در نظر گرفت. نظام بانکی در واقع یکی از مهم‌ترین حلقه‌های زنجیره اقتصادی کشور و در تعامل مستقیم با سایر بخش‌های اقتصادی است، به همین دلیل در ایجاد برخی از مشکلات نظام بانکی کشور نه‌تنها عوامل درونی، بلکه عوامل بیرونی نیز تاثیرگذارند. به عقیده کارشناسان، حل چالش‌های نظام بانکی بدون حل مکانیزم‌های معیوب فعال در سایر بخش‌های اقتصادی، دستاوردهای هدف‌گذاری شده برای نظام مالی را به شدت تهدید خواهد کرد. به عقیده کارشناسان در نبود یک اجماع عمومی برای حل مکانیزم‌های معیوب اثرگذار بر شرایط فعلی از یکسو هزینه‌های اصلاح به شدت افزایش خواهد یافت و از سوی دیگر به علت کاهش اثرگذاری انگیزه اجرای این برنامه اصلاحی پس از مدتی از بین خواهد رفت. بنابراین کارشناسان توصیه می‌کنند فارغ از جهت‌گیری‌های سیاسی و در سایه حمایت حاکمیت، ضرورت اصلاح نظام بانکی تبیین و اجرایی شود. بنابر تجربه جهانی برنامه‌های اصلاحی در بخش‌ها و لایه‌های مختلف باید به‌صورت موازی و هم‌زمان اجرا شود. نکته دوم اینکه هرگونه اقدام اصلاحی نیازمند هزینه است، چه از جنس زمان، چه از جنس هزینه مالی و چه از جنس نیروی کارشناسانه، به همین دلیل این تمایل در برخی از بانک‌ها وجود خواهد داشت که با صرف هزینه کمتر و خروج ضمنی از وضعیت زرد، با همان ساختارهای موجود به فعالیت خود ادامه دهند، اما به عقیده کارشناسان یکی از مهم‌ترین مشکلات نظام بانکی کشور معضل عدم سودآوری است. مشکلی که تنها با رفع مشکلات ساختاری مرتفع خواهد شد. بررسی تجربه جهانی نشان می‌دهد که گام اول در معماری یک مکانیزم اصلاحی، شناسایی معضلات و ریشه‌های به‌وجود آمدن وضعیت بیماری در نظام بانکی است. بر مبنای همین تجربیات، در کشورهای دارای تجربه عبور از بحران در گام نخست گروهی از خبرگان حسابرسی به بررسی وضعیت ترازنامه بانک‌ها پرداختند. پس از آن ریشه‌های ایجاد‌کننده هر یک از عوامل بیماری‌زا شناسایی شدند و در نخستین گام اجرایی روندهای مخرب شناسایی شده متوقف شدند. موضوعی که کارشناسان از آن به‌عنوان متغیرهای روند یاد می‌کنند؛ یعنی عواملی که در طول زمان باعث به‌وجود آمدن شرایط خاصی شده‌اند، بنابراین برای توقف شدت بحران متغیرها و عواملی را که در طول زمان سبب انباشت بحران شده‌اند را باید شناسایی، متوقف و حذف کرد. موضوعی که در تجربیات اصلاح نظام بانکی به وفور دیده می‌شود. برای مثال ژاپنی‌ها برای مهار بحران بانکی شایع در کشورهای شرق آسیایی در دهه 1990 در نخستین گام به بررسی دقیق ترازنامه‌های بانکی و استخراج عوامل تاثیرگذار بر رشد حجم مطالبات معوق (مهم‌ترین عامل تزلزل مالی در ژاپن) پرداختند. «انفجار حباب دارایی»، «سومدیریت»، «روند ناسالم تخصیص اعتبارات» و «کاهش ارزش سهام تحت‌اختیار بانک‌ها در بازار سهام» مهم‌ترین دلایل افزایش حجم مطالبات بانک‌های ژاپنی شناخته شدند و در نتیجه آن قوانین و چارچوب‌های نظارتی برای توقف مکانیزم‌های ایجاد‌کننده آن تدوین و اجرا شدند. ژاپنی‌ها در ادامه مسیر تب‌زدایی از شبکه بانکی با تشکیل نهادی موسوم به «آژانس مالی» (FSA ) وظیفه قانون‌گذاری و نظارت بر نظام‌مالی این کشور را که پیش از آن بر عهده بانک مرکزی بود به آژانس مالی واگذار کردند. تشکیل چنین نهادی پس از بحران مالی کشورهای آسیایی نیز در دستور کار کشورهایی نظیر کره‌‌جنوبی و اندونزی قرار گرفت. به این ترتیب بانک مرکزی ژاپن وظیفه اجرای سیاست‌های پولی را بر عهده گرفت و آژانس سرویس مالی «به‌صورت متمرکز» مسوولیت نظارت بر نهادهای درهم تنیده مالی را عهده‌دار شد. چتر نظارتی FSA علاوه‌بر سیستم بانکی، شرکت‌های بیمه‌ای، موسسات اعتباری و بازار سرمایه را نیز دربر گرفت. موضوعی که نشان‌دهنده اهمیت افزایش شفافیت و نظارت بر نظام مالی در پیشگیری از ایجاد و انباشت مشکلات بیماری‌زا در بدنه نظام مالی است.

چهره برنامه اصلاحی

چه به گواه تجربه جهانی و چه به عقیده کارشناسان هرگونه برنامه اصلاحی در درجه نخست باید الزامات دستیابی به نرخ تورم تک‌رقمی پایدار را مدنظر قرار دهد. به همین دلیل به موازات اجرای سیاست‌های اصلاحی، سیاست‌های پولی باید تورم را به سمت نقطه هدف‌گذاری شده سوق دهند. با نگاه به تجربه جهانی می‌توان گفت که کشورهای عبور کرده از موج بحران مالی، پس از شناسایی معضلات نظام بانکی و با هدف ثبات پولی، ثبات مالی و توسعه مالی محورهای برنامه‌های اقتصادی خود را ترسیم کرده‌اند. بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد که دبی پایین جریان نقد، حجم بالای دارایی‌های منجمد، کیفیت پایین سرمایه بانک‌ها، روند نامطلوب در پوشش ریسک، حجم بالای مطالبات معوق و بدهی‌های دولتی مهم‌ترین معضلات و عوامل بالا رفتن تب نظام بانکی و در نتیجه آن ایجاد تنگنای اعتباری در سایر بخش‌های اقتصادی بوده‌است.

شبیه سازی رفتار اجزای شبکه بانکی با استفاده از الگوهای رایج در نظریه بازی‌ها نشان می‌دهد که در شرایط قوی نظارتی اجزای شبکه بانکی کشور به تدریج به سمت تعادل بهینه‌تری حرکت خواهندکرد. به عقیده پژوهشگران حوزه پولی و بانکی کشور شرایط موجود در نظام بانکی کشور به گونه‌ای است که علاوه‌بر بانک‌ها، برخی دیگر از اجزای اقتصادی درگیر با شبکه بانکی کشور در وضعیت مطلوبی قرار ندارند، موضوعی که نشان‌دهنده وقوع نوعی تعادل نامطلوب در شبکه بانکی کشور است. تعادل نامطلوبی که از یکسو زاییده مکانیزم‌های ایجادکننده وضعیت فعلی نظام بانکی است و از سوی دیگر از طریق یک چرخه مخرب آن را تشدید می‌کند. به‌همین دلیل به عقیده برخی از پژوهشگران بانکی کشور، لزوم دخالت یک نیروی بیرونی در توقف چرخه معیوب موجود گریزناپذیر است. الزام بانک‌ها به رعایت استانداردهای بین‌المللی گزارش‌دهی و توقف چرخه‌های تضعیف‌کننده‌ای چون شناسایی سود موهوم در فعالیت بانک‌ها نمونه‌ای از اقداماتی است که نشان می‌دهد افزایش میزان شفافیت در فعالیت بانک‌ها یکی از نخستین لازمه‌های بازگشت سلامتی به بدنه نظام بانکی است. به عقیده برخی از کارشناسان بهینه‌سازی روند ناکارآمد جاری در شبکه بانکی خود به خود از بین نخواهد رفت و بهینه‌سازی مکانیزم‌های حاکم در نظام بانکی کشور نیازمند دخالت خارجی در روند موجود است. موضوعی که نمونه‌هایی از آن در تجربه‌های جهانی عبور از بحران دیده ‌می‌شود. در این تجربیات کمک‌های دولتی به‌عنوان مهم‌ترین محرک ترمیم بانکی در قالب‌های مختلفی مانند‌ «تزریق سرمایه»، «تضمین بدهی بانک‌ها»، «رها کردن بانک‌ها از دارایی‌های معیوب» و «حمایت از نقدینگی و تامین مالی بانک‌ها» بر مبنای اصول مشخصی انجام می‌گرفت. برآوردها نشان می‌دهد که طی سال‌های بحران بانکی دهه 2000 در کشورهای اروپایی به طور میانگین حدود 10درصد از تولید ناخالص داخلی کشورهای اروپایی صرف درمان نظام بانکی در این کشورها شد. بر طبق این مبانی پیش از هرگونه تزریق مالی دولت به شبکه بانکی، باید وضعیت سلامت هر بانک و حجم دارایی‌های معیوب شبکه بانکی و ریسک ناشی از این دارایی‌ها به‌صورت شفاف و دقیق مشخص شده و پس از تعیین ریسک و هزینه دارایی‌های سمی، بار ناشی از حجم دارایی معیوب شبکه بانکی بین دولت، سهامداران بانک و اعتباردهندگان تقسیم شود.

دوفاز اصلاح

بر مبنای تجربه جهانی برنامه اصلاح نظام بانکی معمولا در دو فاز انجام می‌گیرد. در فاز نخست پس از شناسایی مشکلات و ریشه‌یابی عوامل بیماری نظام بانکی، وضعیت سلامت هر بانک مشخص می‌شود سپس متناسب با وضعیت سلامت هر بانک برنامه اصلاحی در اختیار بانک‌ها قرار داده می‌شود. هدف نهاد ناظر در این برنامه‌های اصلاحی بازگشت برخی از شاخص‌های تعیین‌‌کننده سلامت بانکی به یک محدوده مشخص شده در طی یک بازه زمانی برنامه‌ریزی شده است. پس از گذشت زمان تعیین شده، وضعیت دستیابی هر یک از بانک‌ها به استانداردهای تعیین شده از سوی ناظر پولی سنجیده شده و بانک‌ها در سه دسته سالم، نیازمند به تجدید ساختار و بانک‌های نیازمند تصفیه دسته‌بندی می‌شوند. در برخی از موارد نیز نماینده‌ای از سوی نهاد ناظر به‌عنوان مدیر پروژه تجدید ساختار بانکی منصوب می‌شود تا روند اصلاح نظام بانکی با انحراف کمتر و مدت زمان کوتاه‌تری به انجام برسد. بانک‌های نیازمند تصفیه نیز مطابق چارچوب‌های حقوقی و قانونی ترسیم شده ورشکسته اعلام شده و روند تصفیه این بانک‌ها کلید می‌خورد. به عقیده کارشناسان یکی از الزامات اجرای چنین دسته‌بندی در کشور تغییر نگرش برای تبدیل هراس موجود از ورشکسته اعلام شدن بانک‌ها به آگاهی عمومی از پدیده ورشکستگی بانک‌هاست. ورشکسته اعلام شدن یک بانک نه‌تنها یک اتفاق نادر نیست بلکه به‌خصوص در شرایط نزدیک به بحران بانکی پدیده متعارفی است که لازمه ادامه حیات سایر اجزای شبکه بانکی است.

گام بعدی اصلاح نظام بانکی، قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانینی است که با هدف حل معضلات نظام بانکی طراحی شده‌اند. بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد مواردی که هم‌اکنون به‌عنوان معضلات نظام بانکی کشور مطرح می‌شوند نه‌تنها در بسیاری از بحران‌های بانکی پیشین حضور داشته‌اند، بلکه از منشا یکسانی نیز برخوردار هستند. «عدم مدیریت صحیح ریسک اعتباری»، «تمرکز بیش از حد در حوزه خاصی از دارایی»، «ریسک ناشی از مصنوعی نگه داشتن نرخ ارز»، «عدم سازگاری منابع و مصارف و به وجودآمدن ریسک تامین مالی کوتاه مدت»، «افت ارزش پول ملی» و «کیفیت پایین اعتبارات» نمونه‌هایی از این منشاهای مشترک است.

نوشداروی بانکی

به عقیده کارشناسان «معضل جریان نقد»، «حجم بالای دارایی‌های راکد»، «حجم بالای مطالبات معوق» و «بدهی‌های انباشته دولتی» مهم‌ترین معضلاتی است که بدنه نظام بانکی را به وضعیت فعلی دچار کرده است. به همین دلیل هر برنامه اصلاحی باید در بردارنده راه‌حل رفع این معضلات باشد. برای حل مشکلات مطالبات معوق در نخستین گام باید میزان نظارت بر شیوه تسهیلات‌دهی بانک‌ها افزایش پیدا کند، از سویی متناسب با تجربه جهانی باید سیستم جامعی برای ثبت اطلاعات اعتباری مشتریان بانکی تعیین شود. علاوه‌بر این باید با استفاده از ابزارهای تشویقی مناسب و حمایت حقوقی از بانک‌ها انگیزه بازپرداخت مطالبات ایجاد شود. حجم بالای بدهی‌های دولت به شبکه بانکی یکی از مهم‍‌ترین دلایل بالارفتن تب نظام بانکی کشور است. سلطه بودجه‌ای دولت طی سال‌های گذشته از یکسو و نبود زیرساخت حقوقی، اعتبارسنجی و نظارتی مناسب از سوی دیگر باعث افزایش مستمر وزن بدهی‌های پرداخت نشده دولت در ترازنامه‌های بانکی شده است. با افزایش بدهی دولت از یکسو جریان درآمدی بانک‌ها کاهش یافت و از سوی دیگر شناسایی سود موهومی از این مطالبات و عدم تطابق کمیت سود پرداخت شده و کیفیت سود شناسایی شده، باعث کاهش جریان نقدینگی شبکه بانکی کشور شد؛ بنابراین یکی دیگر از الزامات اصلاح نظام بانکی اقدام عملی برای حل معضل بدهی‌های دولتی است. به عقیده کارشناسان نقدپذیر کردن بدهی‌های دولت از طریق اوراق دولتی، از یکسو یک ابزار کنترل تورم در اختیار سیاست‌گذار پولی قرار می‌دهد و از سوی دیگر با افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها به‌عنوان موتور محرکه رونق عمل می‌کند. چنین اقدامی در نهایت نیز باعث افزایش حساسیت دولت در محدود کردن و ساماندهی بدهی‌های خود خواهد شد. الزام موفقیت چنین اقدامی تغییر رفتار دولت در ایجاد بدهی جدید، ایجاد عملیات بازار باز و وام‌دهی بانک مرکزی بر اساس وثیقه، افزایش اعتماد عمومی به دولت، افزایش عمق بازار بدهی و شفاف شدن بدهی‌های دولت به شبکه بانکی است.

حجم‌ بالای دارایی‌های سمی بانک‌ها یکی دیگر از متهمان همیشه حاضر در بحران‌های بانکی است. به گواه برآوردهای کارشناسانه تورم دارایی‌های سمی در شبکه بانکی کشور یکی از مهم‌ترین عوامل تضعیف نظام بانکی کشور است. به همین دلیل حل معضل دارایی‌های سمی یکی دیگر از اقدامات ضروری برای اصلاح ساختار بانک‌های بیمار است. تجربه جهانی نشان می‌دهد که در حل چنین معضلی، معمولا پس از شناسایی کیفیت دارایی‌ها در ترازنامه، دارایی‌های سمی شناسایی و نهاد مدیریت این دارایی‌ها از زیرمجموعه بانک جدا می‌شود. این ایزولاسیون از طریق ایجاد یک نهاد خاص (روشی موسوم بهFence Off ) صورت می‌گیرد. این ترتیب بین نهاد مدیریت دارایی مسموم و بانک عاری شده از دارایی مسموم چه از لحاظ سازمانی و چه از لحاظ عملکردی مرز مشخصی ترسیم می‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد این سازوکار عمدتا به دو روش مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ در روش نخست دارایی‌های سمی بانک به‌نوعی ازسوی دولت خریداری می‌شود، اما در روش مرسوم‌تر دولت اقدام به تضمین اوراقی می‌کند که ازسوی بانک بد و به پشتوانه دارایی‌های سمی منتشر می‌شود.

به عقیده کارشناسان در اجرای هرگونه اقدام اصلاحی باید ثبات اقتصادی و عدم ایجاد تنش در محیط اقتصادی کلان را مدنظر قرار داد. تجربه جهانی نشان می‌دهد اجرای سیاست‌های قاعده‌مند پولی مانند تامین نقدینگی مشروط و کوتاه‌مدت از سوی بانک مرکزی، در چنین شرایطی می‌تواند تا حدودی دامنه این نگرانی را کاهش دهد. علاوه‌بر این حاکمیت می‌تواند از طریق کنترل تحرک عامدانه در سایر بازارها و قراردادن افسار کنترل نقدینگی در دستان بانک‌مرکزی در بازه زمانی معین نگرانی بانک‌ها از فرار سپرده‌ها در اثر کاهش نرخ سود را برطرف کند.

منبع: روزنامه دنیای اقتصاد